Bistånd och demokrati

Jag har arbetat längre tid med 4 länder under 4 olika decennier: Tanzania på 80-talet, Zimbabwe på 90-talet, Vietnam på 00-talet och Kambodja på 10-talet. Hur har det då gått för dessa länder? Så där får man väl säga. Tanzania har gått sakta framåt vad gäller fattigdomsbekämpning och samhällsstyrning, men någon demokrati har det inte blivit. Zimbabwe har gått bakåt i alla avseenden. Vietnam har gått klart framåt vad gäller fattigdomsbekämpning, men inte alls vad gäller demokratisering, tvärtom cementeras kommunistpartiets envälde. Kambodja har också gått framåt vad gäller fattigdomsbekämpning och ekonomisk tillväxt, men demokratin har just dödförklarats.

Allt detta beror inte på mig och inte ens på biståndet. Men kunde det ha sett annorlunda ut? Om vi begränsar oss till det svenska biståndet, var de tre första länderna föremål för en naiv beundran från svenskt håll. Nyerere, Mugabe och Ho Chi Minh var hjältarna. I Kambodja var det lite annorlunda. Pol Pot var ingen hjälte (utom för Jan Myrdal) och Hun Sen lyckades inte heller uppnå den statusen.

Men vad har egentligen det svenska biståndet åstadkommit på lång sikt? Det görs sällan utvärderingar om detta. Däremot studeras kortsiktiga effekter kontinuerligt, både av Sida och av oberoende utvärderare. Beträffande mina fyra länder har det gjorts försök att utvärdera de långsiktiga effekterna i Vietnam och Tanzania. Däremot inte i Zimbabwe och Kambodja.

Studierna av Vietnam och Tanzania fokuseras dock främst på effekterna på fattigdomsbekämpning. Utvärderingen av biståndet till Vietnam (1967-2011) kom 2012 och drog mycket positiva slutsatser. Den studerade enbart effekterna på fattigdomsbekämpning, eftersom det varit det dominerande målet för biståndet under större delen av perioden. Demokrati och mänskliga rättigheter tillkom enbart under de senare åren. Den viktigaste slutsatsen var den positiva effekten av den ”speciella relationen” mellan Sverige och Vietnam. Men den speciella relationen upprätthölls med regeringen och kommunistpartiet, några andra aktörer av betydelse fanns inte. Utvärderingen noterar en rad positiva effekter, men analyserar inte det svenska biståndets roll i ett politisk-ekonomiskt perspektiv.

Studien av Tanzania presenterades 2016 och omfattade biståndet sedan 1962. Även där fanns en speciell relation: Sverige var länge den givare som mest gav bistånd ”på mottagarens villkor”. Det ledde inte till att fattigdomen minskade. Däremot minskade den när vi gick tillsammans med andra givare och ställde makroekonomiska villkor. En lärdom som dras är att biståndsgivarna måste förstå den politiska logik som driver mottagarländernas policies. Sverige var ledande i att ge bistånd i form av budgetstöd i början av 2000-talet, men uppenbarligen har den politiska logiken (den tanzaniska och den svenska) motiverat att denna form av bistånd nu helt övergetts.

Zimbabwe är unikt i global jämförelse. Inget land har haft en så konstant negativ ekonomisk och politisk utveckling under 2000-talet, en utveckling som i stort sett beror på en person: Robert Mugabe. Det svenska biståndet under 80-talet var utan tvivel naivt i sin tro på Mugabes som nationens hjälte. Under 90-talet hade vi förlorat den tron, men det fanns en tro på att stöd till reformer och institutioner skulle kunna leda till en positiv utveckling. Sedan millennieskiftet har nog de flesta insett att det inte skulle komma att ske med Mugabe vid makten. Sverige har trots det behållit både ambassad och ett omfattande bistånd. Det skulle vara intressant att se en långsiktig utvärdering av hela det svenska biståndet till Zimbabwe, inför den nya period som nu inletts genom Mugabes avgång.

Även i Kambodja har Sverige, liksom andra västliga biståndsgivare, varit naiva i sin tro att det går att införa demokrati genom att stödja reformer och organisationer, utan hänsyn till det politisk-ekonomiska ramverket. Den tron borde nu vara övergiven efter att ledaren Hun Sen och hans parti upplöst landets enda oppositionsparti.

Men varför har det gått så dåligt för de demokratiska reformerna och vilken roll har egentligen biståndet, och speciellt det svenska biståndet, spelat? Är det, som Per Gudmundsson säger i SvD (26/11), att det är tack vare ”oss” som Mugabe kunnat stanna vid makten i 37 år? Jag tror att det är att överskatta biståndets roll. Men vi måste förstå biståndets politiska roll bättre. Kambodja är då ett speciellt intressant exempel eftersom det var biståndsgivarna som upprättade planen för demokratisering vid fredskonferensen i Paris 1991. FN gavs rollen att leda landet under en övergångsfas tills val hade hållits 1993 och vägen var sedan utstakad för fred och demokrati.

Felet som begicks av de västliga biståndsgivarna (inklusive FN och Världsbanken), var att man inte tog hänsyn till, eller förstod, de inhemska politiska krafterna i mottagarländerna. Detta förstärktes under 2000-talet av betoningen av ländernas ”ägarskap” och partnerskap inom ramen för teorierna om biståndseffektivitet. De byggde på en riktig grundprincip, nämligen att reformer i mottagarländerna måste utformas och drivas av inhemska krafter. Men de baserades på en förenklad syn på vad dessa reformer består av och hur de genomförs i olika politiska kontexter.

Följden blev ett paket av ekonomiska och politiska standardreformer. Utgångspunkten var att det finns ”goda” reformer men att problemet är att mottagarländerna inte har kapacitet att genomföra dessa. Aldrig kom biståndsgivarna på tanken att mottagarländernas regimer kanske har en helt annan agenda och att den ”felaktiga” politiken är helt rationell ur deras eget perspektiv.

Ta exemplet med flerpartisystem och fria val, som vi i väst ser som garanten för demokrati. Men det fungerar inte om partierna ser sig själva som de enda sanna bärarna av ”demokrati” och inte ser något värde hos de andra partierna. Valen, även om de är fria och rättvisa, handlar enbart om vem som ska ha hela makten: allt eller inget. Det hjälper inte då att stödja oppositionen och kanske inte ens det civila samhället eller oberoende media.

Bistånd är svårt, speciellt om målet är demokrati och mänskliga rättigheter. Men det finns inga standardrecept. Mina enda rekommendationer är: ökad kunskap om den politiska kontexten i varje land och absolut inga utbetalningsmål!

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s