Bistånd och korruption, exemplet Kambodja

Det senaste lågvattenmärket i medias täckning av biståndsfrågor representeras av inlägg om biståndets roll vad gäller korruptionen i Kambodja (t.ex. SvD:s ledare signerad Alexandra Ivanov den 5 juni). Frågan är viktig men ingen verkar intresserad av en seriös diskussion (det gäller även det s.k. civilsamhällets aktörer). Därför bidrar jag med några tankar. Mycket mer analys och studier behövs dock för att förstå problematiken och (om möjligt) utforma lämpliga biståndsinsatser.

Korruption är ingen ny företeelse i Kambodja, lika lite som i något annat samhälle, den fanns långt innan biståndet (i modern mening) var påtänkt. Korruption är ett system med många olika former på olika nivåer i samhället. Korruption baseras på informella, oskrivna, regler och traditioner. Korruptionen blir ett uppmärksammat problem först när den kommer i konflikt med de formella regler som samhället utvecklar. Problemen är ekonomiska (ineffektiv resursfördelning), politiska (bristande legitimitet), sociologiska (bristande statskapacitet) och sociala (fördelningseffekter).

Ett stort biståndsinflöde påverkar korruptionen och dess effekter på många sätt. Kambodja är ett intressant exempel eftersom det traditionella biståndet var nästan obefintligt före 1990 (och det sovjetiska biståndet hade upphört). Efter Parisöverenskommelsen 1991 ökade det mycket kraftigt, till en nivå som sedan mer eller mindre bibehållits under 25 år.Biståndet har varit en viktig inkomstkälla för staten och för inhemska institutioner och organisationer, vilket skapat ett biståndsberoende hos många aktörer. Detta i sin tur har påverkat de inhemska institutionerna och ”reformerna” genom att nya incitament och beteenden etablerats. Detta gäller även i hög grad det sk civila samhället. Dessa effekter har tillkommit i ett samhälle där personliga relationer är viktigare än rättssystemet och de marknadsekonomiska lagarna.

Samtidigt har biståndet haft som uttryckligt syfte att bidra till en god samhällstyrning, genom att utveckla effektiva och demokratiska institutioner. På ytan har detta lyckats väl, i den mening att de flesta moderna institutioner etablerats i Kambodja. Men det har skett främst genom externa processer, genom att utländska modeller byggts upp av utländska konsulter.

Till skillnad från för 20 år sedan, är det traditionella biståndet idag inte det dominerande externa resursinflödet. Privata investeringar, exportinkomster, remitteringar från kambodjaner i utlandet och, inte minst, bistånd från nya källor (främst Kina) har tagit över. Det traditionella biståndets roll som finansiär har minskat, men har ett antal problem som får betydande effekter i ett land som Kambodja.
– Bristande anpassning till lokala behov, fortfarande stort beroende av utländska modeller och utländska konsulter.
– Bristande anpassning till samhällsstrukturen i sin helhet. Det beror bl.a. på bristande givarsamordning: varje givare har sin lösning på varje individuellt problem. Pga bristen på samordning och olika särintressen i den kambodjanska förvaltningen välkomnas detta också av mottagarna (ministerier, myndigheter etc) och blir en del av själva systemet.
– Felaktiga incitament skapas. Arbete för utländska biståndsgivare är mer lönsamt än för staten. Biståndet har också introducerat en rad olika lönesupplement, vilket passar bra ihop med regeringens policy med låga löner och frikostiga förmåner för speciellt utvalda (dvs korruption).
– En stark tveksamhet att använda de inhemska systemen för genomförande av bistånd. Eftersom risken för korruption (helt rätt) uppfattas som stor, bygger biståndsgivarna upp egna parallella system och lägger stora resurser på kontroll av de egna medlens användning. Biståndet lever därför sitt eget liv och bidrar inte till hållbar kapacitetsutveckling.
– Den stora mängden av olika system för redovisning av biståndet utanför landets budgetsystem, leder till bristande transparens vad gäller finansieringen av landets utveckling. Biståndet är den minst transparenta och mest oförutsägbara resursen för utvecklingsfinansiering.

Alla dessa problem identifierades och utgjorde grund för den s.k. Parisdeklarationen om biståndseffektivitet som antogs av biståndsgivare och biståndsmottagare 2005. Den har dock satt begränsade spår i biståndet i Kambodja.

Biståndet är inte orsaken till korruptionen, men många hävdar att den bidrar till att förstärka den, främst genom att stärka den etablerade maktstrukturen som byggts upp kring premiärminster Hun Sen. Om detta handlar en ny bok: ”Hun Sen’s Cambodia” av Sebastian Strangio. Han kallar det system som skapats för ”Hunsenomics”. Det innebär att det har etablerats två ekonomiska system: ett för att visa ”resultat” för biståndsgivarna och ett annat för att upprätthålla och stärka makteliten och det komplicerade nätverket av ”patron-klient relationer” på alla nivåer. Strangio menar att de två systemen är helt parallella och att det första, som är relativt transparent, enbart är en illusion. Det är den andra ekonomin som gäller.

Men även denna biståndsfinansierade illusion har gett en del resultat. Speciellt inom utbildning och hälsovård, men även vissa resultat vad gäller institutionsbyggande. Problemet är att resultat bara kan uppnås så länge det stöder, eller i alla fall inte rubbar, makteliten. Hun Sen har varit oerhört skicklig i att balansera detta system för att stärka sin egen makt.

Men alla reformer och institutioner är inte lika. Vissa borde kunna utvecklas enligt internationell standard, t.ex. Riksrevisionen eller Statistiska Centralbyrån, men även dessa är delar av systemet och beroende av den politiska maktstrukturen. Andra reformer är mer komplicerade, t.ex. reformen av den offentliga finansiella styrningen (PFM). Denna anses vara en av de mest framgångsrika, men den är starkt beroende av den allmänna reformen av statsförvaltningen, som är mycket svag. Den mest intressanta reformen är decentraliseringen, som uppenbart har gett en hel del goda resultat. Den är också ett exempel på en reform som initierats av biståndet, men som integrerats i (och påverkat) den inhemska strukturen.

Det är viktigt att biståndsgivarna förstår korruptionssystemet i varje enskilt land och enskild situation. Det räcker inte med att kontrollera pengarna. Viktigare är att förstå maktstrukturen och incitamenten. Det finns inga rent tekniska projekt (speciellt inte inom institutionsutveckling). Inte minst inom PFM-stödet har många misstag gjorts pga att man inte analyserat den “politiska ekonomin”.

Kambodja har utan tvivel genomgått en viss ”avpersonalisering” under de senaste 20 åren. Framförallt pga liberalisering och ökad betydelse av marknadsekonomiska relationer. Detta är också en huvudorsak till en genomsnittligt hög ekonomisk tillväxt och även en markant fattigdomsminskning. Däremot är det oklart vilken roll de institutionella reformerna spelat. Det vore fel att säga att de inte haft någon effekt, men de har inte lett till etablerande av effektiva, öppna och demokratiska institutioner.

Nyliberalismens död?

Det finns nog inget begrepp som det är så populärt att ta avstånd från som ”nyliberalism”. Jag känner inte till någon grupp eller individ som idag går ut till dess försvar. Däremot skrivs ett antal , artiklar (som gillas av många fler) som förklarar att nyliberalismen är orsak till allt ont i världen. Både IS och Trump är företeelser som denna avskydda ideologi påstås ligga bakom. Nu är skadeglädjen överväldigande när några medarbetare i den institution som setts som den viktigaste försvararen av nyliberalismen, nämligen IMF, påstås ta starkt avstånd från den och förklara den för ett katastrofalt misslyckande. Många har nu dragit slutsatsen att nyliberalismen är död.

När jag läser den aktuella artikeln i IMF:s tidskrift Finance & Development (June 2016), upptäcker jag att den inte alls är en nekrolog över nyliberalismen. Det är en nyanserad diskussion kring två politiska rekommendationer: liberalisering av internationella kapitalrörelser och finansiell konsolidering genom kortsiktiga nedskärningar av statens utgifter. Det har varit två vanliga komponenter i vad som kallats nyliberalism, men om man vill framställa nyliberalismen som en ideologi, måste man ta hänsyn till många andra inslag, vilket också författarna betonar. Faktum är att de betonar att ”nyliberalismen” innehåller mycket positivt (t.ex. handelsliberalisering och privatisering av ineffektiva statsföretag).

Det är inte heller något nytt och överraskande att IMF har en nyanserad syn. Det har framförts i många sammanhang tidigare. Det ligger i och för sig något i att detta främst kommit från forskare och inte från de praktiker som förhandlar och ställer villkor på olika länder. Men även i praktiken har IMF blivit mer flexibelt och anpassat sina program till länders speciella situationer. Slutsatsen att det inte finns en given agenda som passar alla länder i alla tider torde idag inte ifrågasättas av någon.

Personligen struntar jag i om nyliberalismen är död. Faktum är att den nog aldrig har levt, annat än som ett hjärnspöke för en lång rad av rörelser och individer med olika politiska syften. Det har varit ett begrepp som använts av vänstern i bred bemärkelse för allt man tycker illa om.

Om någonsin något som liknar nyliberalismen formulerats som ett helhetsprogram, var det i de sk strukturanpassningsprogrammen (SAP:s) som utformades av Världsbanken och IMF, med stöd av alla västliga biståndsgivare, under 1990-talet. Genomförande av dessa var ett villkor för lån och bistånd för de flesta länder i Afrika, Asien och Latinamerika. Jag skrev själv en bok där jag försökte bedöma dessa program (Strukturanpassning, Bistånd och Utveckling, Sida 1994). Slutsatsen var att programmen innehöll många nödvändiga element, men att de bortsåg från viktiga faktorer, både ländernas vilja och kapacitet att genomföra dem och de långsiktiga sociala effekterna.

Strukturanpassningsprogrammen utsattes för mycket kritik. En del var rent politisk, i linje med den ”anti-imperialistiska” ideologin. Men det framfördes också mer konstruktiv kritik, som ledde till att programmen succesivt förändrades, framförallt genom mer fokus på fattigdomsbekämpning. På 00-talet lanserade Världsbanken idén om s.k. Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP:s)som skulle skrivas av alla länder, som grund för deras ekonomiska och sociala politik. Även dessa kritiserades hårt och kom i det stora hela inte att genomföras.

Idag finns inga SAP:s eller PRSP:s. IMF är fortfarande en mäktig institution, men har en lägre profil i länder som inte befinner sig i akut ekonomisk kris. Det är en positiv utveckling. Men slutsatsen får inte bli att det skulle finnas andra modeller som passar alla länder. Kommunismen har gett oss tillräckliga skräckexempel. Venezuela idag verkar vara ett bra exempel på hur det går om man bortser från allt som avfärdades som nyliberalism.

Det farliga med nyliberalismen var att den av vissa förvandlades från ett ekonomiskt program till en ideologi. Samma risk ser jag idag med ”ny-keynesiansimen” (som inte har mycket med Keynes att göra) som av många ses som alternativet till ”nyliberalismen”, men med mänskligt (socialistiskt?) ansikte. Särskilt oroande är de nya strömningarna, från höger och vänster, som bekämpar frihandel och förespråkar protektionism.

Jag skulle önska att vi nu kunde begrava nyliberalismen som ideologi, tillsammans med alla andra ideologier som grundas på förenklade ekonomiska recept. Men det är nog alltför optimistiskt.