Om godhet och kapitalism

Det ska handla om godhet i denna jul- och nyårskrönika, men jag kan inte hålla mig ifrån att först ta upp ett annat, näraliggande, begrepp, nämligen “människovärde”. Jag är inte filosof och ska därför inte försöka argumentera mot en riktig filosof, som exempelvis Torbjörn Tännsjö (se den senaste debatten i Kvartal). Han har nyligen fått högsta pris för sin medicinska etik som baseras på utilitaristiska resonemang som bl.a. leder honom och likasinnade till slutsatsen att det inte finns något människovärde. Människor har inte något värde som skiljer dem från djuren. Däremot har de tydligen ett annat slags värde som skiljer sig mellan olika människor och som gör att vissa människors liv är viktigare att rädda. Det sistnämnda kan jag som ekonom ha viss förståelse för. Däremot har jag svårt att ta till mig att vissa former av mord och terrorism är goda handlingar. Men jag kan förstå att filosofer hamnar i sådana slutsatser genom logiska resonemang. Däremot förstår jag inte hur de ska tolkas av människor.  

Som människa ser jag det som att jag behöver tro på ett människovärde. Hur ska vi annars kunna tala om t.ex. mänskliga rättigheter? Det kanske inte håller för filosofisk vetenskap och kanske det betyder att jag är religiös? Helt ok i så fall. Jag är uppfostrad som kristen och har visserligen för länge sedan gått ur Svenska Kyrkan, men min uppfattning om vad det innebär att vara religiös grundar sig ändå på kristendomen. Det är väl därför vi firar jul och på julen står ”godheten” i centrum. Men vad är godhet? Bara i DN på julafton fick vi två motsatta synpunkter. På ledarsidan skrev Erik Helmerson att han hoppas att 2022 blir året då godheten återkommer i stor skala och på nästa sida skrev ekonomerna Lars Jonung och Daniel Waldenström att på lång sikt hjälper godhet föga (därmed kritiserar de vår godhetsapostel, Karl-Bertil Jonsson).

Jag ser åtminstone fem olika definitioner av godhet. Den första är filosofernas: att en handling som har ett gott syfte (och en förmodat god effekt på lång sikt) är god . Därmed blir, som Tännsjö definierar det, atombomberna över Hiroshima och Nagasaki goda handlingar. En annan är Robin Hoods godhet, som praktiseras av Karl-Bertil Jonsson: att ta från de rika och ge åt de fattiga. Det är också den definitionen som ligger till grund för det statliga biståndet, det handlar alltså om omfördelning. En tredje definition är den egoistiskt filantropiska: att dela med sig av sitt överflöd för att det ger egen tillfredsställelse, status eller andra fördelar.  En fjärde är Bamses godhet eller altruism, d.v.s. att hjälpa andra utan att önska någon egen fördel av det. Det är kanske det som många skulle kalla den sanna godheten. Den ingår i de flesta religioner, fast då ger den ju en fördel efter livet och borde därför ses som egoistisk. En femte definition slutligen är den som förespråkas av ekonomerna i DN: att skapa ekonomisk tillväxt som på sikt kommer alla till godo. Enligt den definitionen blir den ”elake” kapitalisten den verkligt goda människan, d.v.s. en handling som har en god effekt är god, oavsett syftet.

Oavsett definition borde en gemensam slutsats kunna vara att det är effekten av godheten som är det avgörande. Alla former av ”godhet” som har entydigt negativ effekt borde inte klassificeras som  godhet. Problemet är bara för vem och på vilken sikt som godhetseffekten ska utvärderas. Atombombernas goda effekt kan bara utvärderas på mycket lång sikt och inte ens då är den säker eftersom vi inte vet vad som hade hänt om de inte hade fällts.  Däremot var de kortsiktiga effekterna extremt negativa. Karl-Bertil Jonssons godhet var direkt positiv för de fattiga, men lika direkt negativ för de rika. Syftet var inte lycka åt alla, utan omfördelning. Sedan kan man naturligtvis hävda att omfördelning, eller ”ökad jämlikhet” är bra för alla på lång sikt. Det är socialismens definition av godhet, men de historiska erfarenheterna av socialism i olika former ger inga tydliga bevis på att jämlika samhällen skulle vara lyckligare än ojämlika. Den egoistiska godheten ger utan tvivel god direkt effekt både för givarna och för de som gynnas. På lång sikt är däremot utfallet osäkert, eftersom det permanentar ett förhållande mellan givare och mottagare. Om givarens överflöd eller behov av självtillfredsställelse upphör, eller mottagarens behov blivit fullt tillfredsställda, upphör förhållandet. Samma problem gäller även den altruistiska godheten.

Hur bör då godheten hanteras under 2022? Vilken godhet är det som Helmerson önskar ska komma tillbaka i stor skala? Jag antar att han tänker på Bamses altruism, men hur långt räcker den? Finns det ens någon ren altruism, är inte alla handlingar till någon del egoistiska?  Att dela ut sina egna, eller andras, medel kan utan tvivel ha goda effekter, oavsett om det motiveras av egoism eller av kommunism. Men inte heller det räcker i evighet. Vi behöver ett system som skapar förutsättningar för godheten. Därmed är vi tillbaka till kapitalismen som är det system som dominerar hela världen, även om den har många olika former, som Globalisten (Kapitalismen har segrat, men vad kommer sen? – Globalisten ) tidigare diskuterat.

Jonung och Waldenström gör det ganska enkelt för sig. De berättar sagan om den ekonomiska tillväxten, marknadsekonomin, äganderätten och den liberala demokratin. Allt detta ses som direkt beroende av kapitalismen som är den okände välgöraren för alla människor. Denna saga berättas också i en ny bibel, Det kapitalistiska manifestet, av Johan Norberg. Det är ont om liberaler i Sverige idag och därför är det bra att denna bok kommit just nu. Norberg är en av de få som vågar systematiskt försvara kapitalismen. Han gjorde det redan för 20 år sen i den omtalade boken Till världskapitalismens försvar och eftersom mycket förändrats sedan dess är det viktigt att uppdatera och förtydliga budskapet idag. Men håller det verkligen?

Först ska det sägas att Norberg är kritisk mot flera former av kapitalism. De former han kritiserar är de som innebär ökade maktrelationer mellan kapitalet och staten, som samtidigt minskar marknadens roll. Men ett grundläggande fel i hans resonemang är att sätta likhetstecken mellan kapitalism och marknadsekonomi. Egentligen är det marknadsekonomin han försvarar till varje pris, men han erkänner inte tydligt att kapitalismen i sig innehåller mekanismer som motverkar marknadsekonomin. Det är inte enbart fråga om en ”klåfingrig stat” som vill reglera marknaden, utan lika mycket om kapital som söker manipulera staten. Det var det som Blå Tåget avsåg när de sjöng att ”staten och kapitalet sitter i samma båt”. Norberg drar den riktiga slutsatsen att det inte är marknaden som varit den viktigaste faktorn bakom ökande ojämlikhet, utan snarare statens (regering och centralbank) politik. Men han kallar det för ”socialism för kapitalister”, när det ju i själva verket är en naturlig del av kapitalismen.

Den stora styrkan i boken är det konsekventa försvaret för marknadsekonomi. Det är oerhört viktigt idag när ”marknaden” har blivit det vanligaste skällsordet inom vänstern. Men han borde varit tydligare i att framhålla att det behövs starka stater för att stärka marknaden, men inte för att rasera den. Då hade han också kunnat diskutera den nu mest kontroversiella frågan, om marknadsstyrning inom utbildning och hälsovård. Principen bör vara densamma som för andra statliga funktioner: att lägga ett golv för alla, men att lämna finsnickeriet åt marknadens aktörer. Jag håller med Norberg i hans tro på marknaden. Men marknaden är inte en egen aktör och inte ett eget system, det är ett verktyg som kan användas i alla typer av system.

Globalisten ska fortsätta diskutera om godhet och kapitalism under 2022.

Gott Nytt År!

Does development aid have a future?

Swedish development assistance is the largest in the world, in relation to gross national income. Sweden also receives by far the highest rating in terms of commitment to development in other countries, the so-called Commitment to Development Index (CDI). Can there really be reason to question the future of development aid?

In Sweden, development assistance, with a few exceptions, has not been questioned politically since it started about 60 years ago. The so-called 1% target has formed a solid basis and recurring opinion polls have shown that there has been popular support for development assistance. But in recent years, more critical voices have been raised and two parliamentary parties, M and SD, have now reduced aid as part of their programs.

In the debate, of course, there has always been criticism of individual projects and programs as well as of support for certain countries. Governments and Sida have taken note of this, but have continued to claim that development assistance generally yields positive results and should continue and increase in scope. An important support has always been given by representatives of the so-called civil society, ie. NGOs that are active in development aid work and are largely financed by state aid. A very large number of evaluations have been made of Swedish development assistance (it is probably the most evaluated appropriation item in the central government budget) and as a whole, these evaluations have often found positive results and they have never questioned development assistance as such. The Expert Group on Development Aid (EBA) has recently presented a study of Sida’s evaluations (Goal picture and mechanism: What do evaluations say about Swedish development assistance initiatives’ goal fulfillment? by Markus Burman, EBA report 2020: 02) which states that the evaluations almost always conclude that the effort has achieved its goals, but that these conclusions about goal fulfillment are generally not reliable.

But now something has happened that changes the basis for Swedish (and also international) aid, namely the experience of the Western world’s total failure in the enormous support over 20 years, for the development of a democratic state in Afghanistan. This is not really a new insight, in a Swedish government inquiry presented in 2017 (SOU 2017: 16) it was concluded that the fulfillment of development assistance goals as a whole was low. But despite this, aid continued in the same way as before.

EBA has presented a report on Swedish aid to Afghanistan by Adam Pain: Punching Above its Weight or Running with the Crowd? Lessons from Sweden’s Development Cooperation with Afghanistan 2002-2020. This is the first study that looks at Swedish development assistance as a whole throughout the period and it draws many important conclusions that should lead to a real rethinking by the government and Sida. But not only in the case of Afghanistan, but also in terms of aid as a whole.

Afghanistan is an extreme example, due to the situation in the country and the extensive aid. It has been Sweden’s largest recipient country in recent years, but still Sweden has accounted for only about 1% of total development assistance, which is a smaller proportion than in most other recipient countries. The starting point for the report is that international aid to Afghanistan is designed around a “substantialist” agenda. It is an agenda characterized by trying to achieve general objectives, e.g. poverty reduction, human rights, gender equality and democratic governance. This is something that has characterized Swedish development assistance to all major recipient countries and has been formulated in “country strategies” for each country. Adam Pain has studied the five country strategies that Sweden has prepared for Afghanistan since 2002. His conclusion is that the objectives in these have been more ambitious and imaginative than strategic and that the ambitions have increased over time. Not even the latest strategy from April 2021 differs much from the previous ones, despite the fact that the US plans for military withdrawal were well known at the time.

But even if  Afghanistan is special, the Swedish government has formulated so-called country strategies with unrealistic wish lists for many countries and regions year after year, without drawing significant conclusions about the effectiveness of aid and without the necessary changes in strategies. To an outsider, these strategy papers are a mystery, states Adam Pain. Jenny Nordberg writes about the same phenomenon with regard to Ethiopia ( Sweden’s aid goes against the experts’ advice, SvD 3/10 2021). Sweden’s long-term strategies continue to be optimistic (one could say naive). The starting point is the fine overall goals and the obvious needs. However, less consideration is given to how the goals can be achieved in the difficult situations that exist in the countries.

An important reason for these contradictions is that strategic thinking is not a priority. The incentives for those who determine the direction of development assistance and those who prepare the documents are mainly determined by Swedish domestic policy purposes (to show commitment to goals that are advocated by different Swedish interests) and by the press to increase payments that follow from the 1% target. Demonstrating problems and difficulties is not popular, on the contrary, the direction of development aid is constantly defended.

An expression of this is how Sida formulates the results of its operations. The latest annual report for 2020 gives a long list of examples of what is meant by positive results. In addition, almost all are quantified, which gives the impression of clear success. But most so-called results are activities or “inputs” that Sida financed. It is about e.g. education and access to different types of infrastructure (mainly in social areas, media, legal systems, etc.). Almost no examples are given of real results, in relation to the goals. It is admittedly difficult to measure such results, but then it should also be clarified. In addition, it should be mentioned that it is impossible to give any accuracy in the results of Swedish aid in particular. 

One trend, since 2013 when the country strategies were replaced by so-called result strategies, is an increased focus on a simplified result analysis based on quantitative goals and linear causal relationships. The strategic analysis of the conditions for development assistance in the countries has been given less and less space in the strategies. This is obvious in Afghanistan and the same phenomenon was found in a study of aid to Cambodia that I participated in ( Supporting State-Building for Democracy Aid to Cambodia ?, EBA report 2019: 03) . Similar conclusions have also been drawn by Göran Hydén in some African countries ( Democracy in African Governance: Seeing and Doing it Differently, EBA report 2019: 09) .

A cornerstone of Swedish long-term development assistance has been support for building up the recipient countries’ state apparatus, in the direction of more efficient and democratic administration. This is a reasonable starting point because the goals set, for democracy, economic development, poverty reduction and now, not least, sustainable development for climate and environment, require the development of effective (and according to many; democratically governed) state institutions. A first criticism of development aid should rather be that too little resources are invested in state development. The majority has gone to individual projects and programs with their own, limited, goals. It is also this development assistance that has primarily been evaluated and led to the conclusions about the development assistance’s good effects. But this applies to isolated effects at project or program level, not effects at national level. A well-known paradox in development assistance is that positive effects at the micro level often do not lead to the equivalent at the macro level and that the relationship is sometimes the opposite.

The project / program assistance is partly an expression of all donors’ interest in controlling implementation and follow-up and in being able to present results for home opinion. It builds its own organization in the recipient countries, often without connection to the country’s own systems and strategies. It has sometimes been criticized for being a form of neo-colonialism, which is not entirely wrong, although of course it is rejected by donors’ representatives.

The idea of ​​”country strategies” for each major recipient country is basically correct. The reason is that the donor must understand the environment around the aid in each country. Project analyzes are not enough. But it is also reasonable to ask whether little Sweden can really have a strategy for another (usually larger) country. We hardly have it for our own country, at least not for a period as long as 5 years, which is the normal period for the country strategies. Of course, Swedish development assistance cannot take responsibility for a country’s overall development, but it is necessary to analyze the whole in order to understand the effects of the grants. This applies in particular to the role of the state apparatus, regardless of whether the assistance is channeled to the state or to other actors in society.

The latter is important, as Western donors’ confidence in the state apparatus in the recipient countries, on good grounds, has fallen sharply over the past decade. A common reaction has been to reduce aid via the state and increase aid via non-governmental organizations. It can be an effective form of aid to strengthen civil society, but it is not enough for long-term sustainable aid at national level (ie aid that creates positive effects that remain long after the aid has ended). There are many types of NGOs but not even the very best can replace the state and in the respects that they actually do, e.g. when they take over responsibility for health care and education, new problems arise by creating space for the state to prioritize other expenditures: In this way, development aid risks financing completely different areas than those intended, not least widespread corruption (this is what usually called fungibility in aid).

Sweden / Sida is known as a donor who takes this seriously and bases its assistance on thorough analyzes of political, economic and social conditions in recipient countries. In some cases, more in-depth analyzes of the power relations in societies have also been made. But the problems are, partly that there has been a reduced emphasis in recent years and above all that the analyzes have had limited significance for the focus of development assistance. This is despite the fact that there is plenty of knowledge, among Swedish and international researchers and, more importantly, among domestic researchers in the recipient countries (who have often received support through Sida). Lack of knowledge is thus not the main problem, but it is about a changed Swedish policy.

Increased diversity in the target structure is part of the change. In the beginning of development assistance, poverty reduction was the clear goal. Later, a large number of specific goals were added and now the so-called Agenda 2030 applies, with 17 overall goals and 169 sub-goals. There have been good reasons for this development, but it creates problems for the implementation and follow-up of development assistance. It leads to a fragmentation of aid in different areas, which is advocated by different interests in the donor countries, and a general follow-up at country level is made more difficult and given lower priority.

Another change is that democracy and human rights have become an overarching factor in almost all long-term aid. It may seem sensible, but the problem is that it is based on a model that has applied in Western democracies and, for Sweden, on the specific Swedish experiences. One consequence of this is that goal formulations and follow-up have focused on certain (often quantitative) indicators and that too little emphasis has been placed on local structures and processes. It lies behind the unrealistic expectations of what can be achieved through e.g. capacity building in the public sector.

One conclusion is that Western aid for democracy has often failed because donors have tried to transfer their own systems and values, without sufficient knowledge of the specific situation of each individual recipient country. Capacity building has mainly been interpreted as knowledge transfer, not as learning about the local context. But the liberal model of democracy has no historical basis in e.g. Africa and does not work to copy. If Western democracy aid is to succeed, new thinking is needed. It must be based on a better understanding of local structures and the demand for democracy that exists in most recipient countries. Hydén believes, in the above-mentioned study, that development assistance must be seen in an investment perspective rather than in an administrative project / program perspective. This means that donors must become more involved in local processes through close contact with local actors in civil society and the private sector. It is also something that requires a more long-term perspective than the normal donor perspective, which is about 1-3 years (slightly longer for Sida).

For long-term aid to be effective and sustainable, states must be strengthened. This does not only mean increasing revenues and capacity, but resources must be used better, with a focus on social and economic infrastructure and adaptation to climate change. A crucial factor is to limit corruption. It is not just about waste of resources, but even more about power relations at all levels of society. Aid has paid far too little attention to corruption. Control in individual projects has been tightened, but corruption is part of the entire social system. To fight corruption, it is necessary to understand how it works in different situations and to identify actors and means that can limit it. It can be about local administration, NGOs and private companies. On the other hand, reforms within the central state apparatus have often been ineffective (eg anti-corruption authorities).

What, then, is the conclusion: can Western aid contribute to long-term improvements at all through support for state structures and institutions? I do not think there is an unequivocal answer, it depends on the situation in each individual country. In some countries, the answer is undoubtedly no! In such cases, donors must understand this and draw the consequences by stopping providing such assistance. Afghanistan has long been a country where a fairly simple analysis should have led to this, but on the contrary, aid has continued and expanded. There are several reasons for this. First and foremost, development aid is part of international policy, which is governed by goals other than the stated development goals. In Afghanistan, it was linked to a military operation and the aid, despite its size, was an appendix that partly aimed to motivate and defend the military efforts.

Perhaps the most important first step is to give up the utopian aid goals, as William Easterly suggested in his famous book The White Man’s Burden. But the trend has been in the opposite direction, towards the 169 “Global Development Goals” in Agenda 2030. No one dares to question it because this agenda motivates the entire development assistance industry. These are good goals and good underlying interests, but they are utopian goals, especially if everyone is to be achieved everywhere. It is this idea that makes aid often fail.

Fine goals are of course important for motivating aid, but what happens if the insight is spread that they are not realistic? Well, support for aid is declining and that is exactly what is happening now. There is an urgent need for politicians and experts to agree on a clear message about what aid can do and, more importantly, what it cannot do. Firstly, it must be understood that there are two completely different types of aid: short-term, humanitarian and long-term, development-oriented. Short-term assistance aims to alleviate suffering in disaster situations. It is important and is rarely questioned. But it is short-term and does not aim at sustainable development. It is the type of aid that is directly linked to human needs. But emergency aid cannot stop hunger and poverty, as it does not aim to combat the root causes.

Unfortunately, the countries affected by disasters are most often the countries with the worst conditions for long-term sustainable development. This leads to more aid perpetuating aid dependency, as has been the case in Afghanistan. There is no easy way out of this dilemma. Disaster relief must always be available, but it must not be the case that all aid becomes emergency aid, with the motive that the aid should go where there is the greatest need. A clearer distinction should be made between the two types of assistance. It must be possible to provide humanitarian aid to all countries, regardless of the regime’s legitimacy and roots. The necessary knowledge is mainly about logistics. Multilateral bodies are probably best suited for this type of assistance. 

The long-term assistance, on the other hand, requires deep knowledge of the environment in the country and may be better suited for bilateral efforts. It is also not possible to set general conditions for democracy, human rights or reduced corruption, in order for countries to receive aid. All experience shows that this fails, even if all donors are behind it (which is not normally the case). Aid must change, towards more flexible, system-oriented work, based on thorough local knowledge.

Aid must have a future, but it requires new thinking in several respects. Some elements in this for Sweden are:

-Leave the so-called one percent target. Disbursements must not be a goal for development assistance, it creates incorrect incentives and leads to poorer decisions and less efficiency in achieving goals in the contexts in which development assistance operates. Sweden should continue to have significant development assistance payments, but they can be decided based on overall plans for longer periods, with great flexibility depending on developments in different recipient countries.

– Make a clear distinction between humanitarian aid and long-term development aid. The responsibility for implementation should lie with two different authorities.

– Base long-term bilateral assistance on country strategies for a limited number of countries. The strategies must be based on deep knowledge of the situation in the countries and analyzes that are updated annually and carried out by independent researchers from different countries and in different areas. Local knowledge should be given great importance.

– The goals should be formulated clearly and specifically (and realistically) for each country strategy, not in general terms (eg ‘democracy’ or ‘gender equality’). Sweden / Sida should clarify its role in each country, depending on the situation in the country, Swedish resources and other donor initiatives in the country.

– Continuous follow-up should be done of the strategies with regard to the added value of the Swedish efforts in the country’s overall development. Swedish development assistance must be able to be used in different ways: as larger programs or more limited projects. But the results must be assessed for the country as a whole (what is usually called impact in the context of evaluation) and corruption must be seen as an overall risk, not just as a risk to the Swedish efforts.

Har biståndet en framtid?

Det svenska biståndet är störst i världen, i förhållande till bruttonationalinkomsten. Sverige får också överlägset högsta betyg vad gäller engagemang för utveckling i andra länder, det s.k. Commitment to Development Index (CDI). Kan det då verkligen finnas orsak att ifrågasätta biståndets framtid?

I Sverige har biståndet, med några få undantag, inte ifrågasatts politiskt sedan det startade för ca 60 år sedan. Det sk enprocentmålet har utgjort en solid grund och återkommande opinionsundersökningar har visat att det har funnits ett folkligt stöd för biståndet. Men under senare år har fler kritiska röster höjts och två riksdagspartier, M och SD, har nu minskat bistånd som en del av sina program.

I debatten har naturligtvis kritik alltid förekommit av enskilda projekt och program liksom av stöd till vissa länder. Regeringar och Sida har tagit till sig av detta, men fortsatt att hävda att biståndet i allmänhet ger positiva resultat och bör fortsätta och öka i omfattning. Ett viktigt stöd har hela tiden getts av företrädare för det sk civilsamhället, dvs. enskilda organisationer som är aktiva inom biståndsarbetet och till största delen finansieras av det statliga biståndet. Ett mycket stort antal utvärderingar har gjorts av det svenska biståndet (det är troligen den mest utvärderade anslagsposten i statsbudgeten) och som helhet har dessa utvärderingar oftast konstaterat positiva resultat och de har aldrig ifrågasatt biståndet som sådant. Expertgruppen för Biståndsanalys (EBA) har nyligen presenterat en undersökning av Sidas utvärderingar (Målbild och mekanism: Vad säger utvärderingar om svenska biståndsinsatsers måluppfyllelse? av Markus Burman, EBA-rapport 2020:02) som konstaterar att utvärderingarna nästan alltid drar slutsatsen att insatsen uppnått sina mål, men att dessa slutsatser om måluppfyllelse i regel inte är tillförlitliga.

Men nu har något hänt, som förändrar grunden för det svenska (och även det internationella) biståndet, nämligen upplevelsen av Västvärldens totala fiasko i det enorma stödet under 20 år, till utveckling av en demokratisk stat i Afghanistan. Det är egentligen ingen ny insikt, i en svensk statlig utredning som presenterades 2017 (SOU 2017:16) drogs slutsatsen att uppfyllandet av biståndsmålen som helhet var låg. Men trots detta fortsatte biståndet på samma sätt som tidigare.

EBA har presenterat en rapport om det svenska biståndet till Afghanistan av Adam Pain: Punching Above its Weight or Running with the Crowd? Lessons from Sweden’s Development Cooperation with Afghanistan 2002-2020. Det är den första studien som ser på det svenska biståndet som helhet under hela perioden och den drar många viktiga slutsatser som borde leda till ett verkligt omtänkande hos regeringen och Sida. Men inte bara vad gäller Afghanistan, utan också om biståndet i sin helhet.

Afghanistan är ett extremt exempel, p.g.a. situationen i landet och det omfattande biståndet. Det har varit Sveriges största mottagarland under de senaste åren, men ändå har Sverige har stått för enbart ca 1% av det totala biståndet, vilket är en mindre andel än i de flesta andra mottagarländerna. Utgångspunkten för rapporten är att det internationella biståndet till Afghanistan utformats kring en ”substantialistisk” agenda. Det är en agenda som kännetecknas av att försöka uppnå allmänna målsättningar, t.ex. fattigdomsminskning, mänskliga rättigheter, jämställdhet och demokratisk samhällsstyrning. Det är något som karakteriserat det svenska biståndet till samtliga större mottagarländer och som formulerats i ”landstrategier” för varje land. Adam Pain har studerat de fem landstrategier som Sverige utarbetat för Afghanistan sedan 2002. Hans slutsats är att målsättningarna i dessa varit mer ambitiösa och fantasirika än strategiska och att ambitionerna ökat över tiden. Inte ens den senaste strategin från april 2021 skiljer sig mycket från de tidigare, trots att USA:s planer på militärt tillbakadragande då var väl kända.

Men även om Afghanistan är speciellt, har den svenska regeringen formulerat s.k. landstrategier med orealistiska önskelistor för många länder och regioner år efter år, utan att dra nämnvärda slutsatser om effektiviteten i biståndet och utan nödvändiga ändringar i strategierna. För en utomstående är dessa strategipapper ett mysterium, konstaterar Adam Pain. Samma fenomen skriver Jenny Nordberg om vad gäller Etiopien (Sveriges bistånd går emot experternas råd, SvD 3/10 2021). Sveriges långsiktiga strategier fortsätter i det längsta att vara optimistiska (man skulle kunna säga naiva). Utgångspunkten är de fina övergripande målen och de uppenbara behoven. Men mindre hänsyn tas till hur målen ska kunna uppnås i de svåra situationer som föreligger i länderna.

En viktig orsak till dessa motsägelser är att strategiskt tänkande inte är prioriterat. Incitamenten för dem som bestämmer biståndets inriktning och dem som utarbetar dokumenten bestäms främst av svenska inrikespolitiska syften (att visa upp engagemang för mål som förespråkas av olika svenska intressen) och av pressen att öka utbetalningarna som följer av enprocentsmålet. Att påvisa problem och svårigheter är inte populärt, tvärtom framförs ständigt försvar av biståndets inriktning.

Ett uttryck för detta är hur Sida formulerar resultaten av sin verksamhet. I den senaste årsredovisningen för 2020 ges en lång rad exempel på vad man menar är positiva resultat. Nästan alla är dessutom kvantifierade, vilket ger intryck av tydliga framgångar. Men de flesta s.k. resultat är aktiviteter eller ”inputs” som Sida finansierat. Det handlar om t.ex. utbildning och tillgång till olika typer av infrastruktur (främst inom sociala områden, media, rättssystem mm). Nästan inga exempel ges på verkliga resultat, i förhållande till målen.  Det är visserligen svårt att mäta sådana resultat, men då borde det också tydliggöras. Dessutom borde det nämnas att det är omöjligt att ge någon som helst exakthet i resultaten av just det svenska biståndet.

En tendens, sedan 2013 då landstrategierna ersattes av s.k. resultatstrategier, är ökat fokus på en förenklad resultatanalys baserad på kvantitativa mål och linjära orsakssamband. Den strategiska analysen av förutsättningarna för bistånd i länderna, har fått allt mindre utrymme i strategierna. Det är uppenbart i Afghanistan och samma fenomen konstaterades i en studie av biståndet till Kambodja som jag deltog i (Supporting State-Building for Democracy Aid to Cambodia?, EBA-rapport 2019:03) . Liknande slutsatser har också dragits av Göran Hydén i några afrikanska länder (Democracy in African Governance: Seeing and Doing it Differently, EBA-rapport 2019:09).

En grundpelare i det svenska långsiktiga utvecklingsbiståndet har varit stöd till uppbyggnad av mottagarländernas statsapparat, i riktning mot mer effektiv och demokratisk förvaltning. Det är en rimlig utgångspunkt eftersom de mål som ställs upp, om demokrati, ekonomisk utveckling, fattigdomsbekämpning och nu, inte minst, en hållbar utveckling för klimat och miljö, kräver en utveckling av effektiva (och enligt många; demokratiskt styrda) statliga institutioner. En första kritik av biståndet borde snarast vara att för lite resurser lagts på statsutveckling. Huvuddelen har gått till enskilda projekt och program med egna, avgränsade, mål. Det är också detta bistånd som främst har utvärderats och lett till slutsatserna om biståndets goda effekter. Men det gäller isolerade effekter på projekt eller programnivå, inte effekter på nationell nivå. En känd paradox i biståndet är att positiva effekter på mikronivå ofta inte leder till motsvarande på makronivå och att förhållandet ibland är det motsatta.

Projekt/program-biståndet är delvis uttryck för alla biståndsgivares intresse av att kontrollera genomförande och uppföljning och att kunna visa upp resultat för hemmaopinionen. Det bygger upp en egen organisation i mottagarländerna, ofta utan koppling till landets egna system och strategier. Det har ibland kritiserats för att vara en form av nykolonialism, något som inte är helt fel, även om det givetvis avvisas av biståndsgivarnas representanter.

Idén med ”landstrategier” för varje större mottagarland, är i grunden riktig. Orsaken är att biståndsgivaren måste förstå omgivningen kring biståndet i varje land. Det räcker inte med projektanalyser. Men det är också rimligt att fråga sig om lilla Sverige verkligen kan ha en strategi för ett annat (oftast större) land. Vi har ju knappast det för vårt eget land, åtminstone inte för en så pass lång period som 5 år, vilket är normalperioden för landstrategierna. Självklart kan inte det svenska biståndet ta ansvar för ett lands totala utveckling, men det är nödvändigt att analysera helheten för att förstå effekterna av bidragen. Det gäller speciellt statsapparatens roll, oavsett om biståndet kanaliseras till staten eller till andra aktörer i samhället.

Det sistnämnda är viktigt, eftersom de västliga givarnas förtroende för statsapparaterna i mottagarländerna, på goda grunder, har minskat kraftigt under det senaste decenniet. En vanlig reaktion har varit att minska biståndet via staten och öka biståndet via enskilda organisationer. Det kan vara en effektiv biståndsform för att stärka civilsamhället men det är inte tillräckligt för ett långsiktigt hållbart bistånd på nationell nivå (dvs ett bistånd som skapar positiva effekter som kvarstår långt efter att biståndet avslutats). Det finns många typer av enskilda organisationer men inte ens de allra bästa kan ersätta staten och i de avseenden som de faktiskt gör det, t.ex. när de tar över ansvar för hälsovård och utbildning, uppstår nya problem genom att det skapar utrymme för staten att prioritera andra utgifter: Biståndet riskerar på så sätt att finansiera helt andra områden än de som avsetts, inte minst en omfattande korruption (detta är vad som brukar kallas fungibilitet i biståndet).

Sverige/Sida är känt som en givare som tar detta på allvar och baserar sitt bistånd på grundliga analyser av politiska, ekonomiska och sociala förhållanden i mottagarländer. I vissa fall har det också gjorts mer djupgående analyser av maktförhållandena i samhällena. Men problemen är, dels att det getts minskad tonvikt under senare år och framförallt att analyserna fått begränsad betydelse för biståndets inriktning. Detta trots att det finns gott om kunskap, hos svenska och internationella forskare och, ännu viktigare, hos inhemska forskare i mottagarländerna (som ofta fått stöd genom Sida). Bristande kunskap är alltså inte huvudproblemet, utan det handlar om en förändrad svensk politik.

En ökad mångfald i målstrukturen är en del av förändringen. I biståndets början var fattigdomsbekämpning det entydiga målet. Senare har ett stort antal specifika mål tillkommit och nu gäller den sk Agenda 2030, med 17 övergripande mål och 169 delmål. Det har funnits goda skäl för denna utveckling, men den skapar problem för genomförandet och uppföljningen av biståndet. Den leder till en splittring av biståndet på olika områden, som förespråkas av olika intressen i givarländerna och en allmän uppföljning på landnivå försvåras och blir lägre prioriterad.

En annan förändring är att demokrati och mänskliga rättigheter har blivit en övergripande faktor när det gäller nästan allt långsiktigt bistånd. Det kan synas vettigt men problemet är att det baseras på en modell som har gällt i västliga demokratier och, för Sveriges del, på de specifika svenska erfarenheterna. En konsekvens av detta är att målformuleringar och uppföljning fokuserats på vissa (ofta kvantitativa) indikatorer och att för liten tonvikt lagts på lokala strukturer och processer. Det ligger bakom de orealistiska förväntningarna på vad som kan uppnås genom t.ex. kapacitetsbyggande inom den offentliga sektorn.

En slutsats är att det västliga biståndet för demokrati oftast misslyckats på grund av att givarna försökt överföra sina egna system och värderingar, utan tillräcklig kunskap om den speciella situationen i varje enskilt mottagarland. Kapacitetsbyggande har främst tolkats som kunskapsöverföring, inte som lärande om den lokala kontexten. Men den liberala demokratimodellen har ingen historisk grund i t.ex. Afrika och fungerar inte att kopiera. Om det västliga demokratibiståndet ska lyckas, krävs ett nytänkande. Det måste utgå från en bättre förståelse för de lokala strukturerna och den efterfrågan på demokrati som finns i de flesta mottagarländer. Hydén menar, i den ovannämnda studien, att biståndet måste ses i ett investeringsperspektiv snarare än i ett administrativt projekt/program-perspektiv. Det betyder att givarna måste engagera sig mer i lokala processer genom nära kontakt med lokala aktörer inom det civila samhället och den privata sektorn. Det är också något som kräver ett mer långsiktigt perspektiv än det normala givarperspektivet, som är ca 1-3 år (något längre för Sida).

För att det långsiktiga biståndet ska vara effektivt och hållbart måste staterna förstärkas. Det innebär inte enbart att öka intäkterna och kapaciteten, utan resurserna måste användas bättre, med fokus på social och ekonomisk infrastruktur och anpassning till klimatförändringarna. En avgörande faktor är att begränsa korruptionen. Den handlar inte enbart om resursslöseri, utan ännu mer om maktförhållanden på alla nivåer i samhället. Biståndet har ägnat alldeles för lite uppmärksamhet åt korruptionen. Kontrollen i enskilda projekt har skärpts, men korruptionen är en del av hela samhällsystemet. För att bekämpa korruptionen krävs att förstå hur den fungerar i olika situationer och att identifiera aktörer och medel som kan begränsa den. Det kan handla om lokal administration, enskilda organisationer och privata företag. Däremot har reformer inom den centrala statsapparaten ofta varit ineffektiva (t.ex. anti-korruptionsmyndigheter).

Vad är då slutsatsen: kan det västliga biståndet överhuvudtaget bidra till långsiktiga förbättringar genom stöd till statliga strukturer och institutioner? Jag tror inte det finns ett entydigt svar, det beror på situationen i varje enskilt land. I vissa länder är svaret utan tvivel nej! I sådana fall måste givarna förstå det och dra konsekvenserna genom att sluta ge sådant bistånd. Afghanistan har länge varit ett land där en ganska enkel analys borde ha lett till detta, men tvärtom har biståndet fortsatt och utökats. Det finns flera orsaker till det. Först och främst att biståndet är en del av den internationella politiken, som styrs av andra mål än de uttalade biståndsmålen. I Afghanistan var det länkat till en militär operation och biståndet var, trots sin storlek, ett bihang som delvis syftade till att motivera och försvara de militära insatserna.

Kanske är det viktigaste första steget att ge upp de utopiska biståndsmålen, som William Easterly föreslog i sin berömda bok The White Man´s Burden. Men utvecklingen har gått i motsatt riktning, mot de 169 ”Globala Utvecklingsmålen” i Agenda 2030. Ingen vågar ifrågasätta det eftersom denna agenda motiverar hela biståndsbranschen. Det är goda mål och goda bakomliggande intressen, men det är utopiska mål, speciellt om alla ska uppnås överallt. Det är den tanken som gör att biståndet ofta misslyckas.

Fina mål är förstås viktiga för att motivera bistånd, men vad händer om insikten sprids om att de inte är realistiska? Jo, stödet för biståndet minskar och det är just det som händer nu. Det finns ett akut behov av att politiker och experter enas om ett tydligt budskap om vad bistånd kan göra och, ännu viktigare, om vad det inte kan göra. För det första måste man förstå att det finns två helt olika typer av bistånd: kortsiktigt, humanitärt och långsiktigt, utvecklingsinriktat. Det kortsiktiga biståndet syftar till att lindra lidande i katastroflägen. Det är viktigt och ifrågasätts sällan. Men det är kortsiktigt och syftar inte till hållbar utveckling. Det är den typen av bistånd som direkt kopplas till mänskliga behov. Men katastrofbistånd kan inte stoppa svält och fattigdom, eftersom det inte syftar till att bekämpa grundorsakerna.

Tyvärr är de länder som drabbas av katastrofer oftast länder som har de sämsta förutsättningarna för långsiktigt hållbar utveckling. Det leder till att mer bistånd permanentar biståndsberoendet, så som varit fallet i Afghanistan. Det finns ingen enkel väg ut ur detta dilemma. Katastrofbistånd måste alltid finnas, men det får inte bli så att allt bistånd blir katastrofbistånd, med motivet att biståndet ska gå dit där det finns störst behov (som moderaterna verkar vilja).  Det borde göras en tydligare skillnad mellan de två typerna av bistånd. Det humanitära biståndet måste kunna ges till alla länder, oavsett regimens legitimitet och förankring. Den nödvändiga kunskapen handlar främst om logistik. Troligen är multilaterala organ bäst lämpade för denna typ av bistånd.

Det långsiktiga biståndet däremot, kräver djup kunskap om miljön i landet och kan lämpa sig bättre för bilaterala insatser. Det går inte heller att ställa allmänna villkor om demokrati, mänskliga rättigheter eller minskad korruption, för att länder ska få bistånd. All erfarenhet visar att detta misslyckas, även om alla biståndsgivare står bakom (vilket normalt inte är fallet). Biståndet måste förändras, mot mer av flexibelt, systemorienterat arbete, baserat på grundlig lokalkunskap.

Biståndet måste ha en framtid, men det kräver nytänkande i flera avseenden. Några element i detta för svenskt vidkommande är:

-Avskaffa det s.k. enprocentsmålet. Utbetalningar får inte vara ett mål för biståndet, det skapar felaktiga incitament och leder till sämre beslut och mindre effektivitet i att uppnå mål i de sammanhang där biståndet verkar. Sverige bör fortsatt ha betydande biståndsutbetalningar, men de kan beslutas baserade på övergripande planer för längre perioder, med stor flexibilitet beroende på utvecklingen i olika mottagarländer.

– Gör en tydlig åtskillnad mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd. Ansvaret för genomförandet bör ligga på två olika myndigheter.

– Basera det långsiktiga bilaterala biståndet på landstrategier för ett begränsat antal länder. Strategierna ska vara baserade på djup kunskap om situationen i länderna och analyser som uppdateras årligen och utförs av oberoende forskare från olika länder och inom olika områden. Lokal kunskap bör ges stor vikt.

– Målen bör formuleras tydligt och specifikt (och realistiskt) för varje landstrategi, inte i allmänna termer (t.ex. ”demokrati” eller ”jämställdhet”). Sverige/Sida bör tydliggöra sin roll i varje land, beroende på situationen i landet, svenska resurser och övriga givarinsatser i landet.

– Kontinuerlig uppföljning bör göras av strategierna med hänsyn till de svenska insatsernas mervärde i landets totala utveckling. Det svenska biståndet ska kunna användas på olika sätt: som större program eller mer avgränsade projekt. Men resultaten måste bedömas för landet som helhet (det som brukar kallas impact i utvärderingssammanhang) och korruptionen måste ses som en övergripande risk, inte enbart som en risk för de svenska insatserna.