Har biståndet en framtid?

Det svenska biståndet är störst i världen, i förhållande till bruttonationalinkomsten. Sverige får också överlägset högsta betyg vad gäller engagemang för utveckling i andra länder, det s.k. Commitment to Development Index (CDI). Kan det då verkligen finnas orsak att ifrågasätta biståndets framtid?

I Sverige har biståndet, med några få undantag, inte ifrågasatts politiskt sedan det startade för ca 60 år sedan. Det sk enprocentmålet har utgjort en solid grund och återkommande opinionsundersökningar har visat att det har funnits ett folkligt stöd för biståndet. Men under senare år har fler kritiska röster höjts och två riksdagspartier, M och SD, har nu minskat bistånd som en del av sina program.

I debatten har naturligtvis kritik alltid förekommit av enskilda projekt och program liksom av stöd till vissa länder. Regeringar och Sida har tagit till sig av detta, men fortsatt att hävda att biståndet i allmänhet ger positiva resultat och bör fortsätta och öka i omfattning. Ett viktigt stöd har hela tiden getts av företrädare för det sk civilsamhället, dvs. enskilda organisationer som är aktiva inom biståndsarbetet och till största delen finansieras av det statliga biståndet. Ett mycket stort antal utvärderingar har gjorts av det svenska biståndet (det är troligen den mest utvärderade anslagsposten i statsbudgeten) och som helhet har dessa utvärderingar oftast konstaterat positiva resultat och de har aldrig ifrågasatt biståndet som sådant. Expertgruppen för Biståndsanalys (EBA) har nyligen presenterat en undersökning av Sidas utvärderingar (Målbild och mekanism: Vad säger utvärderingar om svenska biståndsinsatsers måluppfyllelse? av Markus Burman, EBA-rapport 2020:02) som konstaterar att utvärderingarna nästan alltid drar slutsatsen att insatsen uppnått sina mål, men att dessa slutsatser om måluppfyllelse i regel inte är tillförlitliga.

Men nu har något hänt, som förändrar grunden för det svenska (och även det internationella) biståndet, nämligen upplevelsen av Västvärldens totala fiasko i det enorma stödet under 20 år, till utveckling av en demokratisk stat i Afghanistan. Det är egentligen ingen ny insikt, i en svensk statlig utredning som presenterades 2017 (SOU 2017:16) drogs slutsatsen att uppfyllandet av biståndsmålen som helhet var låg. Men trots detta fortsatte biståndet på samma sätt som tidigare.

EBA har presenterat en rapport om det svenska biståndet till Afghanistan av Adam Pain: Punching Above its Weight or Running with the Crowd? Lessons from Sweden’s Development Cooperation with Afghanistan 2002-2020. Det är den första studien som ser på det svenska biståndet som helhet under hela perioden och den drar många viktiga slutsatser som borde leda till ett verkligt omtänkande hos regeringen och Sida. Men inte bara vad gäller Afghanistan, utan också om biståndet i sin helhet.

Afghanistan är ett extremt exempel, p.g.a. situationen i landet och det omfattande biståndet. Det har varit Sveriges största mottagarland under de senaste åren, men ändå har Sverige har stått för enbart ca 1% av det totala biståndet, vilket är en mindre andel än i de flesta andra mottagarländerna. Utgångspunkten för rapporten är att det internationella biståndet till Afghanistan utformats kring en ”substantialistisk” agenda. Det är en agenda som kännetecknas av att försöka uppnå allmänna målsättningar, t.ex. fattigdomsminskning, mänskliga rättigheter, jämställdhet och demokratisk samhällsstyrning. Det är något som karakteriserat det svenska biståndet till samtliga större mottagarländer och som formulerats i ”landstrategier” för varje land. Adam Pain har studerat de fem landstrategier som Sverige utarbetat för Afghanistan sedan 2002. Hans slutsats är att målsättningarna i dessa varit mer ambitiösa och fantasirika än strategiska och att ambitionerna ökat över tiden. Inte ens den senaste strategin från april 2021 skiljer sig mycket från de tidigare, trots att USA:s planer på militärt tillbakadragande då var väl kända.

Men även om Afghanistan är speciellt, har den svenska regeringen formulerat s.k. landstrategier med orealistiska önskelistor för många länder och regioner år efter år, utan att dra nämnvärda slutsatser om effektiviteten i biståndet och utan nödvändiga ändringar i strategierna. För en utomstående är dessa strategipapper ett mysterium, konstaterar Adam Pain. Samma fenomen skriver Jenny Nordberg om vad gäller Etiopien (Sveriges bistånd går emot experternas råd, SvD 3/10 2021). Sveriges långsiktiga strategier fortsätter i det längsta att vara optimistiska (man skulle kunna säga naiva). Utgångspunkten är de fina övergripande målen och de uppenbara behoven. Men mindre hänsyn tas till hur målen ska kunna uppnås i de svåra situationer som föreligger i länderna.

En viktig orsak till dessa motsägelser är att strategiskt tänkande inte är prioriterat. Incitamenten för dem som bestämmer biståndets inriktning och dem som utarbetar dokumenten bestäms främst av svenska inrikespolitiska syften (att visa upp engagemang för mål som förespråkas av olika svenska intressen) och av pressen att öka utbetalningarna som följer av enprocentsmålet. Att påvisa problem och svårigheter är inte populärt, tvärtom framförs ständigt försvar av biståndets inriktning.

Ett uttryck för detta är hur Sida formulerar resultaten av sin verksamhet. I den senaste årsredovisningen för 2020 ges en lång rad exempel på vad man menar är positiva resultat. Nästan alla är dessutom kvantifierade, vilket ger intryck av tydliga framgångar. Men de flesta s.k. resultat är aktiviteter eller ”inputs” som Sida finansierat. Det handlar om t.ex. utbildning och tillgång till olika typer av infrastruktur (främst inom sociala områden, media, rättssystem mm). Nästan inga exempel ges på verkliga resultat, i förhållande till målen.  Det är visserligen svårt att mäta sådana resultat, men då borde det också tydliggöras. Dessutom borde det nämnas att det är omöjligt att ge någon som helst exakthet i resultaten av just det svenska biståndet.

En tendens, sedan 2013 då landstrategierna ersattes av s.k. resultatstrategier, är ökat fokus på en förenklad resultatanalys baserad på kvantitativa mål och linjära orsakssamband. Den strategiska analysen av förutsättningarna för bistånd i länderna, har fått allt mindre utrymme i strategierna. Det är uppenbart i Afghanistan och samma fenomen konstaterades i en studie av biståndet till Kambodja som jag deltog i (Supporting State-Building for Democracy Aid to Cambodia?, EBA-rapport 2019:03) . Liknande slutsatser har också dragits av Göran Hydén i några afrikanska länder (Democracy in African Governance: Seeing and Doing it Differently, EBA-rapport 2019:09).

En grundpelare i det svenska långsiktiga utvecklingsbiståndet har varit stöd till uppbyggnad av mottagarländernas statsapparat, i riktning mot mer effektiv och demokratisk förvaltning. Det är en rimlig utgångspunkt eftersom de mål som ställs upp, om demokrati, ekonomisk utveckling, fattigdomsbekämpning och nu, inte minst, en hållbar utveckling för klimat och miljö, kräver en utveckling av effektiva (och enligt många; demokratiskt styrda) statliga institutioner. En första kritik av biståndet borde snarast vara att för lite resurser lagts på statsutveckling. Huvuddelen har gått till enskilda projekt och program med egna, avgränsade, mål. Det är också detta bistånd som främst har utvärderats och lett till slutsatserna om biståndets goda effekter. Men det gäller isolerade effekter på projekt eller programnivå, inte effekter på nationell nivå. En känd paradox i biståndet är att positiva effekter på mikronivå ofta inte leder till motsvarande på makronivå och att förhållandet ibland är det motsatta.

Projekt/program-biståndet är delvis uttryck för alla biståndsgivares intresse av att kontrollera genomförande och uppföljning och att kunna visa upp resultat för hemmaopinionen. Det bygger upp en egen organisation i mottagarländerna, ofta utan koppling till landets egna system och strategier. Det har ibland kritiserats för att vara en form av nykolonialism, något som inte är helt fel, även om det givetvis avvisas av biståndsgivarnas representanter.

Idén med ”landstrategier” för varje större mottagarland, är i grunden riktig. Orsaken är att biståndsgivaren måste förstå omgivningen kring biståndet i varje land. Det räcker inte med projektanalyser. Men det är också rimligt att fråga sig om lilla Sverige verkligen kan ha en strategi för ett annat (oftast större) land. Vi har ju knappast det för vårt eget land, åtminstone inte för en så pass lång period som 5 år, vilket är normalperioden för landstrategierna. Självklart kan inte det svenska biståndet ta ansvar för ett lands totala utveckling, men det är nödvändigt att analysera helheten för att förstå effekterna av bidragen. Det gäller speciellt statsapparatens roll, oavsett om biståndet kanaliseras till staten eller till andra aktörer i samhället.

Det sistnämnda är viktigt, eftersom de västliga givarnas förtroende för statsapparaterna i mottagarländerna, på goda grunder, har minskat kraftigt under det senaste decenniet. En vanlig reaktion har varit att minska biståndet via staten och öka biståndet via enskilda organisationer. Det kan vara en effektiv biståndsform för att stärka civilsamhället men det är inte tillräckligt för ett långsiktigt hållbart bistånd på nationell nivå (dvs ett bistånd som skapar positiva effekter som kvarstår långt efter att biståndet avslutats). Det finns många typer av enskilda organisationer men inte ens de allra bästa kan ersätta staten och i de avseenden som de faktiskt gör det, t.ex. när de tar över ansvar för hälsovård och utbildning, uppstår nya problem genom att det skapar utrymme för staten att prioritera andra utgifter: Biståndet riskerar på så sätt att finansiera helt andra områden än de som avsetts, inte minst en omfattande korruption (detta är vad som brukar kallas fungibilitet i biståndet).

Sverige/Sida är känt som en givare som tar detta på allvar och baserar sitt bistånd på grundliga analyser av politiska, ekonomiska och sociala förhållanden i mottagarländer. I vissa fall har det också gjorts mer djupgående analyser av maktförhållandena i samhällena. Men problemen är, dels att det getts minskad tonvikt under senare år och framförallt att analyserna fått begränsad betydelse för biståndets inriktning. Detta trots att det finns gott om kunskap, hos svenska och internationella forskare och, ännu viktigare, hos inhemska forskare i mottagarländerna (som ofta fått stöd genom Sida). Bristande kunskap är alltså inte huvudproblemet, utan det handlar om en förändrad svensk politik.

En ökad mångfald i målstrukturen är en del av förändringen. I biståndets början var fattigdomsbekämpning det entydiga målet. Senare har ett stort antal specifika mål tillkommit och nu gäller den sk Agenda 2030, med 17 övergripande mål och 169 delmål. Det har funnits goda skäl för denna utveckling, men den skapar problem för genomförandet och uppföljningen av biståndet. Den leder till en splittring av biståndet på olika områden, som förespråkas av olika intressen i givarländerna och en allmän uppföljning på landnivå försvåras och blir lägre prioriterad.

En annan förändring är att demokrati och mänskliga rättigheter har blivit en övergripande faktor när det gäller nästan allt långsiktigt bistånd. Det kan synas vettigt men problemet är att det baseras på en modell som har gällt i västliga demokratier och, för Sveriges del, på de specifika svenska erfarenheterna. En konsekvens av detta är att målformuleringar och uppföljning fokuserats på vissa (ofta kvantitativa) indikatorer och att för liten tonvikt lagts på lokala strukturer och processer. Det ligger bakom de orealistiska förväntningarna på vad som kan uppnås genom t.ex. kapacitetsbyggande inom den offentliga sektorn.

En slutsats är att det västliga biståndet för demokrati oftast misslyckats på grund av att givarna försökt överföra sina egna system och värderingar, utan tillräcklig kunskap om den speciella situationen i varje enskilt mottagarland. Kapacitetsbyggande har främst tolkats som kunskapsöverföring, inte som lärande om den lokala kontexten. Men den liberala demokratimodellen har ingen historisk grund i t.ex. Afrika och fungerar inte att kopiera. Om det västliga demokratibiståndet ska lyckas, krävs ett nytänkande. Det måste utgå från en bättre förståelse för de lokala strukturerna och den efterfrågan på demokrati som finns i de flesta mottagarländer. Hydén menar, i den ovannämnda studien, att biståndet måste ses i ett investeringsperspektiv snarare än i ett administrativt projekt/program-perspektiv. Det betyder att givarna måste engagera sig mer i lokala processer genom nära kontakt med lokala aktörer inom det civila samhället och den privata sektorn. Det är också något som kräver ett mer långsiktigt perspektiv än det normala givarperspektivet, som är ca 1-3 år (något längre för Sida).

För att det långsiktiga biståndet ska vara effektivt och hållbart måste staterna förstärkas. Det innebär inte enbart att öka intäkterna och kapaciteten, utan resurserna måste användas bättre, med fokus på social och ekonomisk infrastruktur och anpassning till klimatförändringarna. En avgörande faktor är att begränsa korruptionen. Den handlar inte enbart om resursslöseri, utan ännu mer om maktförhållanden på alla nivåer i samhället. Biståndet har ägnat alldeles för lite uppmärksamhet åt korruptionen. Kontrollen i enskilda projekt har skärpts, men korruptionen är en del av hela samhällsystemet. För att bekämpa korruptionen krävs att förstå hur den fungerar i olika situationer och att identifiera aktörer och medel som kan begränsa den. Det kan handla om lokal administration, enskilda organisationer och privata företag. Däremot har reformer inom den centrala statsapparaten ofta varit ineffektiva (t.ex. anti-korruptionsmyndigheter).

Vad är då slutsatsen: kan det västliga biståndet överhuvudtaget bidra till långsiktiga förbättringar genom stöd till statliga strukturer och institutioner? Jag tror inte det finns ett entydigt svar, det beror på situationen i varje enskilt land. I vissa länder är svaret utan tvivel nej! I sådana fall måste givarna förstå det och dra konsekvenserna genom att sluta ge sådant bistånd. Afghanistan har länge varit ett land där en ganska enkel analys borde ha lett till detta, men tvärtom har biståndet fortsatt och utökats. Det finns flera orsaker till det. Först och främst att biståndet är en del av den internationella politiken, som styrs av andra mål än de uttalade biståndsmålen. I Afghanistan var det länkat till en militär operation och biståndet var, trots sin storlek, ett bihang som delvis syftade till att motivera och försvara de militära insatserna.

Kanske är det viktigaste första steget att ge upp de utopiska biståndsmålen, som William Easterly föreslog i sin berömda bok The White Man´s Burden. Men utvecklingen har gått i motsatt riktning, mot de 169 ”Globala Utvecklingsmålen” i Agenda 2030. Ingen vågar ifrågasätta det eftersom denna agenda motiverar hela biståndsbranschen. Det är goda mål och goda bakomliggande intressen, men det är utopiska mål, speciellt om alla ska uppnås överallt. Det är den tanken som gör att biståndet ofta misslyckas.

Fina mål är förstås viktiga för att motivera bistånd, men vad händer om insikten sprids om att de inte är realistiska? Jo, stödet för biståndet minskar och det är just det som händer nu. Det finns ett akut behov av att politiker och experter enas om ett tydligt budskap om vad bistånd kan göra och, ännu viktigare, om vad det inte kan göra. För det första måste man förstå att det finns två helt olika typer av bistånd: kortsiktigt, humanitärt och långsiktigt, utvecklingsinriktat. Det kortsiktiga biståndet syftar till att lindra lidande i katastroflägen. Det är viktigt och ifrågasätts sällan. Men det är kortsiktigt och syftar inte till hållbar utveckling. Det är den typen av bistånd som direkt kopplas till mänskliga behov. Men katastrofbistånd kan inte stoppa svält och fattigdom, eftersom det inte syftar till att bekämpa grundorsakerna.

Tyvärr är de länder som drabbas av katastrofer oftast länder som har de sämsta förutsättningarna för långsiktigt hållbar utveckling. Det leder till att mer bistånd permanentar biståndsberoendet, så som varit fallet i Afghanistan. Det finns ingen enkel väg ut ur detta dilemma. Katastrofbistånd måste alltid finnas, men det får inte bli så att allt bistånd blir katastrofbistånd, med motivet att biståndet ska gå dit där det finns störst behov (som moderaterna verkar vilja).  Det borde göras en tydligare skillnad mellan de två typerna av bistånd. Det humanitära biståndet måste kunna ges till alla länder, oavsett regimens legitimitet och förankring. Den nödvändiga kunskapen handlar främst om logistik. Troligen är multilaterala organ bäst lämpade för denna typ av bistånd.

Det långsiktiga biståndet däremot, kräver djup kunskap om miljön i landet och kan lämpa sig bättre för bilaterala insatser. Det går inte heller att ställa allmänna villkor om demokrati, mänskliga rättigheter eller minskad korruption, för att länder ska få bistånd. All erfarenhet visar att detta misslyckas, även om alla biståndsgivare står bakom (vilket normalt inte är fallet). Biståndet måste förändras, mot mer av flexibelt, systemorienterat arbete, baserat på grundlig lokalkunskap.

Biståndet måste ha en framtid, men det kräver nytänkande i flera avseenden. Några element i detta för svenskt vidkommande är:

-Avskaffa det s.k. enprocentsmålet. Utbetalningar får inte vara ett mål för biståndet, det skapar felaktiga incitament och leder till sämre beslut och mindre effektivitet i att uppnå mål i de sammanhang där biståndet verkar. Sverige bör fortsatt ha betydande biståndsutbetalningar, men de kan beslutas baserade på övergripande planer för längre perioder, med stor flexibilitet beroende på utvecklingen i olika mottagarländer.

– Gör en tydlig åtskillnad mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd. Ansvaret för genomförandet bör ligga på två olika myndigheter.

– Basera det långsiktiga bilaterala biståndet på landstrategier för ett begränsat antal länder. Strategierna ska vara baserade på djup kunskap om situationen i länderna och analyser som uppdateras årligen och utförs av oberoende forskare från olika länder och inom olika områden. Lokal kunskap bör ges stor vikt.

– Målen bör formuleras tydligt och specifikt (och realistiskt) för varje landstrategi, inte i allmänna termer (t.ex. ”demokrati” eller ”jämställdhet”). Sverige/Sida bör tydliggöra sin roll i varje land, beroende på situationen i landet, svenska resurser och övriga givarinsatser i landet.

– Kontinuerlig uppföljning bör göras av strategierna med hänsyn till de svenska insatsernas mervärde i landets totala utveckling. Det svenska biståndet ska kunna användas på olika sätt: som större program eller mer avgränsade projekt. Men resultaten måste bedömas för landet som helhet (det som brukar kallas impact i utvärderingssammanhang) och korruptionen måste ses som en övergripande risk, inte enbart som en risk för de svenska insatserna.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s